La difficile gestion des biens communs à l'échelle internationale

Le climat et l’environnement font partie des biens publics mondiaux mais les États n’adoptent pas tous la même attitude selon deux contraintes. D’une part, les contraintes liées aux inégalités de développement.

Les inégalités de développement entre pays peuvent faire obstacle à la conclusion d’accords internationaux de préservation du climat :

• les pays développés, premiers acteurs de la révolution industrielle, ont en effet une responsabilité historique dans la concentration des gaz à effet de serre. Aujourd’hui encore, et même si la Chine et l’Inde font partie des pays les plus polluants, les émissions de GES par habitant sont bien plus élevées dans les pays développés que dans ceux en développement ;
• dans cette perspective, nombre d’accords internationaux sont perçus comme des freins au développement par les pays en développement.

C’est d’ailleurs pour cela que le protocole de Kyoto de 1997, qui imposait à ses signataires une réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre, ne s'applique qu’aux seuls pays industrialisés. L’Accord de Paris de 2015, par lequel les signataires s’engagent (sans dispositif contraignant) à contenir entre 2 °C et 1,5 °C le réchauffement par rapport à l’ère pré-industrielle, s’applique lui à tous les pays, mais prévoit pour les mêmes raisons des dispositions spécifiques pour les pays en développement, qui disposent de plus de temps pour réduire leurs émissions, et bénéficieront d’un fond d’aide à la transition écologique de 100 milliards d’euros par an, financé par les pays développés, au nom de la dette écologique de ces derniers.

D’autre part, les contraintes liées aux stratégies de passager clandestin.Le climat et l’environnement étant des biens communs, il est tentant, voire facile, d’adopter une stratégie de passager clandestin, espérant obtenir les gains d’une action collective (les réductions d’émissions de GES réalisées par les autres pays) sans en avoir supporté les coûts (c’est-à-dire sans réduire ses propres émissions).

Pour autant, ce ne sont pas seulement les pays en développement qui s’inscrivent systématiquement dans cette optique. On peut même signaler que certains pays ont axé leur développement sur des politiques de développement durable.

La question fondamentale est donc bien celle du modèle de développement souhaité et de la capacité des citoyens, des gouvernements et instances supra-nationales à mettre en oeuvre des politiques alternatives à court, moyen et long terme.

Le premier dysfonctionnement réside dans l’absence de gouvernance mondiale : la question de l’environnement dépasse les cadres nationaux et sont dans une très large mesure la conséquence d’externalités négatives et de défaillances du marché.

En l’absence de toute gouvernance mondiale, les politiques environnementales se heurtent donc aux intérêts nationaux et économiques. Les autres dysfonctionnements concernent la mise en oeuvre au niveau national. On peut recenser cinq grandes causes :

• l’ineffectivité : une décision est prise et adoptée mais les mesures d’application tardent ou restent en suspens ;
• l’inefficacité : les décisions ne produisent pas les effets attendus, soit parce qu’elles sont contournées, soit parce qu’elles ne convenaient pas au problème traité ;
• l’inefficience : les résultats sont atteints mais leur coût est supérieur aux bénéfices ;
• la contradiction entre des politiques publiques de deux registres différents (développement d’un secteur économique, externalités environnementales) ;
• la contradiction entre les mesures budgétaires liées à la contradiction précédente.

Les dysfonctionnements des politiques climatiques se heurtent donc à des contraintes sur plusieurs niveaux.

Les contraintes peuvent être illustrées par « La tragédie des biens communs » de Garrett Hardin (1915-2003). Son modèle stipule que, lorsqu’une ressource est en libre accès, chaque utilisateur est conduit spontanément à y puiser sans limite, poussant à sa disparition. L’exemple donné est celui d’un pâturage sur lequel chaque éleveur cherche à accroître son troupeau puisque, de toute façon, le prix à payer est quasi nul par rapport au bénéfice immédiat obtenu. Mais, au terme de ce processus, tous les éleveurs sont perdants car la surexploitation des ressources débouche sur sa disparition.

La théorie de la « tragédie des biens communs » est utilisée comme critique du capitalisme. Cette tragédie montre les dysfonctionnement de la main invisible. Les droits de propriété sont alors une solution crédible pour régler ce problème. En effet, il est peu probable que l'altruisme supposé des individus suffise à régler un problème de taille à l'échelle planétaire.

Le modèle de Hardin est une application du dilemme du prisonnier mis en évidence par la théorie des jeux. Si les suspects, au lieu de se dénoncer mutuellement, coopèrent, ils subiront des peines moins lourdes. Mais ils ne sont pas portés spontanément à la coopération et, dès lors, tous ont tendance à se comporter en «passagers clandestins». C’est la pertinence de ce modèle que va attaquer vigoureusement Elinor Ostrom sur la base d’une approche néo-institutionnaliste.

Elinor Ostrom (1933-2012) répond à Hardin et obtient en 2009 un prix Nobel d’économie pour son analyse de la gouvernance économique des biens communs. Elle y explique que, dans de nombreux contextes, l’imposition externe des droits d’utilisation est impraticable ou indésirable. Pourtant, les individus qui ont accès à des ressources partagées peuvent parvenir à une allocation suffisamment efficace grâce à des normes sociales renforcées par la menace implicite de sanctions décentralisées. Ils peuvent élaborer des règles formelles ou s’appuyer sur des règles informelles, pratiquant ainsi ce qu’Ostrom nomme l’auto-gouvernance. La propriété commune implique donc une communauté bien définie d’utilisateurs, ainsi qu’un ensemble de règles et de normes qui permettent à chacun de réguler le comportement des autres. Une gouvernance réussie requiert alors une hiérarchie emboîtée de procédures, avec des règles qui organisent les activités de routine à la base, des procédures de décision collective pour modifier ces règles à un niveau supérieur, et des mécanismes de choix constitutionnel au sommet.

Ainsi, les dysfonctionnements dus à l’exploitation des biens communs peuvent être contournés par une meilleure gouvernance de ces biens.

En conclusion, la mise en place d’une politique climatique se heurte aux comportements égoïstes des agents et à l’absence de droits de propriété et doit évoluer vers une gouvernance à plusieurs niveaux des biens communs.